DICIASSETTESIMA RELAZIONE DEL
COMMISSARIO PER IL COORDINAMENTO
DELLE INIZIATIVE ANTIRACKET ED ANTIUSURA
Maggio 2001
1.
L’applicazione
della legge 44 e l’attività del Comitato
Lo scorso 20 giugno si è svolta la riunione
seminariale del Comitato di Solidarietà per le vittime dell’estorsione e
dell’usura che, come è ormai consuetudine, viene dedicata a discutere di
aspetti di carattere generale emersi nell’applicazione della normativa e a
mettere a fuoco le questioni rilevanti ai fini della migliore applicazione
delle norme. In tale occasione ci si è soffermati su alcune questioni di
seguito qui richiamate (si riportano stralci del verbale n.119):
“A. I tempi dell’istruttoria e della deliberazione
Il Comitato prende atto della relazione del Commissario e del consuntivo dell’attività svolta dal Collegio, con il contributo delle Prefetture, che può condensarsi nei dati che seguono, caratterizzati soprattutto dal decisivo ridimensionamento del numero delle istanze arretrate.
In tale opera, allorchè non è stato possibile acquisire gli elementi necessari alla prosecuzione dell’iter previsto, il Comitato ha deliberato il non accoglimento di n. 41 pratiche per carenze della documentazione istruttoria dovute all’inerzia dell’istante.
Residuano, ancora non definite, n.536 istanze, di cui poco più di duecento (sulle 700 iniziali) riconducibili all’arretrato ereditato dall’attuale Comitato, alcune delle quali perché oggetto di istruttorie complesse, ovvero prolungate, a ragione di informazioni che le Prefetture attendono da parte di altri organi ovvero di supplementi istruttori e di integrazioni di valutazione non ancora esitati.
Nei primi diciotto mesi di attività del nuovo Comitato, in forza della nuova normativa (legge 44) che ha migliorato la precedente, sono stati conseguiti significativi risultati oltre ogni previsione nell’esame e nella deliberazione delle istanze, in una situazione particolarmente difficile per le seguenti due ragioni: a) l’enorme carico di istanze arretrate consegnate al nuovo organo collegiale; b) la necessità di creare in progress ed in tempi ristretti una organizzazione del tutto nuova per l’istruttoria e il supporto al Comitato.
Rispetto al numero delle riunioni e al numero delle istanze esaminate in ogni seduta, il risultato conseguito, in una situazione considerata d’emergenza, è stato il massimo possibile.
Ma proprio questa fase d’emergenza adesso occorre superare. Dopo un anno e mezzo vi sono le condizioni perché tutta l’attività del Comitato e degli uffici si consolidi in una situazione di normalità. Notevoli passi avanti sono stati compiuti dall’organo istruttorio (le Prefetture) e va sottolineato che sono sempre più numerosi i dettagliati rapporti che pervengono al Comitato completi di tutte le valutazioni attribuite dalla normativa alle Prefetture.
Il Comitato ritiene, inoltre, che è meritevole di apprezzamento il costante pervenire di nuove istanze, sintomo, questo, senz’altro di una fiducia nello strumento; ovviamente, ciò costituisce un nuovo carico di lavoro in una situazione nella quale, legittimamente, alla luce delle erogazioni effettuate, cresce l’aspettativa degli istanti, soprattutto nell’esigere il rispetto dei tempi della decisione.
E’ proprio sul rispetto dei termini che, a partire dall’esaurirsi delle ragioni dell’emergenza, deve qualificarsi l’attività di tutti i soggetti impegnati nella istruttoria e nella decisione. Anche se permangono numerosi problemi irrisolti in relazione all’adeguatezza della struttura, non è più possibile invocarli a giustificazione di tempi non sufficientemente rapidi. Per rendere più completa la valutazione occorre, però, rilevare che il rispetto dei tempi si pone in misura minore per le nuove istanze la cui istruttoria è avviata con le nuove procedure della legge 44: allorché la valutazione di merito sugli eventi è definita nettamente, la decisione perviene, e in numerosi casi, in tempi più brevi di quelli previsti dalla normativa.
Vi è in questa scelta del Comitato la valorizzazione dello spirito più genuino delle innovazioni introdotte dalla legge 44: con essa si pone al centro del procedimento l’istante con le sue richieste e aspettative. Rispettare i termini costituisce la più forte garanzia per l’istante, ne garantisce l’effettiva partecipazione al procedimento, garantisce la più totale trasparenza. Non solo: ma in tal modo si accresce la credibilità dello strumento risarcitorio.
Il Comitato prende atto, altresì, delle note del Commissario antiracket ed antiusura, n. 2342/BE datata 18.1 e 16.3.2000 e n. 511/BE del 29.2.2000, con le quali sono stati esposti alle Prefetture gli adempimenti d’ufficio correlati alla presentazione delle domande e quelli istruttori, ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. n. 455/99, ed è stata sottolineata l’improrogabilità dei termini istruttori imposti dalla Legge e dal regolamento di attuazione ( art.11 detto ed art. 13), che “concatenati con adempimenti di cui è responsabile il Comitato, sono prorogabili solo nei modi e nei limiti previsti dalla medesima normativa”.
Il Comitato rileva, tuttavia, che, anche in presenza di giustificate difficoltà connesse al mutamento della normativa ed alla conseguente dilatazione dei casi da trattare e dell’arretrato da recuperare, è stato indispensabile – a salvaguardia delle situazioni meritevoli delle vittime – il completamento, fino alla motivata definizione, dell’istruttoria di procedimenti ereditati. Ciò nonostante, non è consentito al Comitato, anche alla luce dell’ulteriore protrarsi delle istruttorie, far slittare ancora i tempi di definizione, per rispetto delle vittime ed anche in considerazione dell'evoluzione delle norme che disciplinano il procedimento amministrativo.
Allo scopo di consentire, tuttavia, al Collegio di valutare ogni possibile margine di proficuo completamento della pratica e di soddisfazione del cittadino, il Comitato ritiene , ed in tal senso dà mandato al Commissario, di far luogo alla seguente procedura:
a. informare, preliminarmente, i sigg.ri Prefetti interessati circa il punto di situazione sull’operatività del Fondo, con particolare riguardo alle pratiche arretrate ed alla necessità di dover assicurare l’improrogabilità dei termini, in relazione alle istanze nuove, e la indispensabilità di fornire ogni contributo per la determinazione di quelle giacenti.
Successivamente, i Prefetti, verranno informati, altresì, che il Comitato, attivando formalmente la procedura di cui all’art.13 secondo comma del regolamento, farà pervenire, in relazione a singole istanze, richieste puntuali di adempimenti da fornire entro trenta giorni dalla ricezione; di tale adempimento, comportando la proroga dei tempi del procedimento, sarà data informazione all’istante;
b. all’esito del supplemento istruttorio così disposto il Comitato, accertato che la carenza istruttoria deriva dalla mancata produzione di elementi integrativi di valutazione, richiesti ma non forniti dall’istante, procederà a deliberare comunque sull’istanza, allo stato della documentazione acquisita.
“B. La questione del fallimento
Nel caso di soggetti di cui ai successivi punti 1 e 2 in cui sia intervenuta dichiarazione di fallimento determinando il venir meno del requisito di essere esercente di una attività economica, appare opportuno effettuare una specifica attività istruttoria per verificare le situazioni per le quali sia comunque possibile disporre o stimolare interventi previsti dalla normativa vigente anche al di fuori delle previsioni della legge 44/99. Tale attività istruttoria deve consentire di individuare la casistica qui di seguito elencata al fine di perseguire le finalità indicate.
1. Fallimento seguito alla cessazione dell'attività determinata dal trasferimento quale testimone di giustizia. Al fine di attivare la procedure di cui all'art.12 della legge 45/2001;
2. Fallimento quale epilogo della cessazione dell'attività determinata da vicenda estorsiva o usuraria particolarmente grave (con relazione del p.m.). Al fine di verificare tramite l'organo istruttorio se a seguito della relazione del p.m. il Presidente del Tribunale intenda procedere alla revoca della sentenza di fallimento.
Si rilevano, inoltre, i seguenti ulteriori casi:
A. Dichiarazione di fallimento con giudizio di opposizione in corso e quindi con possibilità di revoca. E' necessario un accertamento sui tempi della procedura.
B. Fallimento con avvio delle procedure di riabilitazione art.142 e ss. L.F. Ance in questo caso è necessario un accertamento sui tempi della procedura.
Nei casi di cui ai punti A e B sarà necessaria una documentata valutazione dell'organo istruttorio che consenta al Comitato di verificare se le procedure di cui trattasi possano risolversi in tempi ragionevoli facendo riacquistare all'istante la capacità di essere imprenditore consentendogli di poter realizzare il "corretto reimpiego" (nel caso di elargizione) e le finalità di reinserimento nell'economia legale (nel caso di mutuo) senza arrecare pregiudizio all'integrità del fondo ed ai diritti dei terzi.
Il Comitato, in via eccezionale e con valutazione delle circostanze, può assumere la decisione di sospendere il procedimento amministrativo presso il Fondo, in attesa di un esito positivo, salvo le successive valutazioni nel merito degli altri aspetti dell’istanza”.
“C. Casi di inerzia del beneficiato
Nell’attività di questi mesi si sono verificati casi in cui a seguito della delibera di concessione del mutuo non si è stati in grado di acquisire gli elementi a cui l’atto deliberativo veniva vincolato, soprattutto, alla valutazione del piano di utilizzazione delle somme concesse a mutuo e del relativo piano di restituzione. In altri casi si è verificato che a seguito della sottoscrizione del contratto di mutuo, a distanza di tempo, rimangono nella disponibilità del beneficiato somme non utilizzate.
E’ necessario assumere decisioni che regolino il comportamento del Comitato in tali casi.
Per il mutuo non opera una norma analoga a quella di cui all’art.15.2 della legge 44 che limita a 12 mesi il termine per l’utilizzazione delle somme concesse.
Il Comitato ritiene che in analogia si può procedere nel seguente modo:
1. alla revoca dell’atto deliberativo di concessione del mutuo se entro 12 mesi non perviene il piano di utilizzazione e di restituzione;
2. alla revoca delle somme disponibili, non utilizzate, entro 12 mesi dalla sottoscrizione del contratto.
Si può derogare solo attraverso una richiesta motivata.
Prima di assumere la decisione si deve procedere attraverso una lettera all’interessato, notificata ritualmente tramite la prefettura, offrendo un termine di 60 giorni”.
2. L’applicazione
dell’art.32-quater c.p. in relazione al procedimento di concessione del mutuo
Nel corso dell’attività deliberativa del Comitato sono emersi alcuni casi di istanti che risultano essere indagati, imputati o condannati per alcuni reati non considerati come motivi ostativi dall’art.14 della legge 108/96 e dal DPR 455/99. Si tratta, ad esempio tra gli altri, dei reati di malversazione ai danni dello Stato, di concussione, di corruzione, di turbata libertà degli incanti, di truffa aggravata, di associazione a delinquere: l’essere coinvolti in tali reati non costituisce una ragione ostativa diretta prevista dall’art.14 della legge antiusura.
L’art.5 del DPR 455 e l’art.3 dell’atto di concessione stipulato con la CONSAP prevedono, quale modalità di erogazione del beneficio, la stipula di un apposito contratto di mutuo da parte dell’istante alla presenza dell’ufficiale rogante presso la Prefettura competente. La questione si pone, pertanto, con riferimento alle situazioni nelle quali colui che abbia presentato una domanda di mutuo, sia indagato o imputato in procedimenti penali per reati compresi nell’art.32-quater c.p. Quest’ultimo articolo individua le fattispecie criminose per le quali, alla condanna, consegue l’incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione prevista dall’art.32-ter c.p.
In assenza di una specifica disciplina, il Comitato si è orientato verso un’applicazione, in via analogica, dell’istituto della sospensione del procedimento amministrativo prevista dall’art.14 comma 7 della legge 108 nei confronti di soggetti indagati o imputati per il reato d’usura, tenendo anche conto dell’art.7 della medesima legge (che ha modificato l’art.32-quater del c.p. facendo rientrare anche il reato di usura nei casi per i quali alla condanna consegue la pena accessoria dell’incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione).
L’eventuale condanna alla pena accessoria comporterebbe l’impossibilità per l’istante di stipulare il contratto di mutuo con la conseguenza di non consentire il raggiungimento delle finalità di reinserimento nell’economia legale che giustificano il beneficio.
Il Comitato, in ciò confortato dal parere dell’Avvocatura Generale dello Stato, in simili casi, nell’esercizio motivato dal margine di discrezionalità consentita, delibera la sospensione del procedimento di concessione del mutuo sino all’esito della definizione del procedimento penale.
(Tano Grasso)
Roma, 5 luglio 2001
ATTIVITA’
DEL COMMISSARIO
mesi
di aprile e maggio 2001
20 maggio: Roma, seminario di formazione degli operatori dell’Ambulatorio Antiusura
25 maggio: Messina, presentazione del nuovo Confidi promosso dalle associazioni antiracket della provincia
7 aprile: Teramo, partecipazione alla manifestazione di premiazione del Premio Borsellino
23 maggio: Palermo, partecipazione alla cerimonia per l’anniversario della strage di Capaci
26 maggio: Siracusa, partecipazione alla premiazione del premio d’arte promosso dall’Istituto d’Arte
4, 5, 9, 19, 27 aprile, 3, 9, 16, 17, 22,31 maggio: Roma, sedute del Comitato di Solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura
3 aprile: Roma, presso la sede dell’ABI, sottoscrizione del protocollo d’intesa tra l’Associazione Bancaria Italiana e il Coordinamento nazionale dei Confidi
5 aprile: Roma, riunione dei magistrati-consulenti dell’Osservatorio permanente dei fenomeni dell’estorsione e dell’usura
4 maggio: Roma, riunione dell’Osservatorio per le vittime dei reati
7 maggio: Roma, riunione plenaria dell’Osservatorio permanente dei fenomeni dell’estorsione e dell’usura
30 maggio: Roma, riunione plenaria dell’Osservatorio per le vittime dei reati
31 maggio: Roma, partecipazione all’Assemblea generale ordinaria della Banca d’Italia