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QUINTA RELAZIONE DEL COMMISSARIO PER IL COORDINAMENTO DELLE INIZIATIVE ANTIRACKET ED
ANTIUSURA Gennaio 2000 1. Il Comitato L’insediamento del nuovo Comitato di solidarietà per le vittime dell‘estorsione e dell‘usura se
da un lato, finalmente, rende concretamente possibile l’applicazione
della nuova legge 44, dall’altro ha determinato serie e gravi difficoltà,
non prevedibili in tali dimensioni. Nel momento in cui il Comitato
inizia ad erogare i benefici alle vittime dell’estorsione e dell’usura
si innalza la soglia delle aspettative e, conseguentemente e legittimamente,
il livello della pressione da parte di chi da anni è in attesa di
una risposta alla propria istanza. Se, prima, si diceva, la procedura
era lenta e la risposta tardiva, adesso con la nuova legge, con
il nuovo Comitato con i rappresentanti delle Associazioni, con il
nuovo Commissario, non può che essere rapida. E questo è vero: i tempi di decisione stabiliti
dalla legge 44 sono e saranno comunque perentori (al massimo 150
giorni); ma il problema non è questo: è l’enorme, quasi sconosciuta,
mole di istanze arretrate, pendenti al momento dell’entrata in vigore
del nuovo regolamento (18 dicembre 1999). L’aspetto ancora più allarmante
è che l’arretrato riguarda domande presentate da molti anni. Solo
un esempio: nella seduta del 25 gennaio il Comitato ha esaminato
una domanda per l’estorsione presentata addirittura nel 1991. Al
momento dell’insediamento del nuovo Comitato vi erano 395
domande pendenti di cui 124 al Fondo antiracket e 271
a quello antiusura. La tabella che segue offre una ricognizione
dello stato delle domande rispetto all’anno di presentazione (per
quanto riguarda le domande d’usura il dato del 1999 sarà suscettibile
di un sensibile incremento con il completo trasferimento dell’intero
archivio della Consap e l’aggiornata notifica da parte delle prefetture):
Il Comitato ha stabilito i criteri
più trasparenti e oggettivi possibili per la trattazione delle domande.
Nel mese di gennaio sono state esaminate, quasi del tutto, quelle
per le quali vi era un parere del precedente Comitato presso la
Consap che non era stato formalizzato con un atto deliberativo (dal
Commissario per l’usura, dal Presidente del Consiglio per l’estorsione). Successivamente, il Comitato
ha ulteriormente definito i criteri per l’inserimento delle domande
all’ordine del giorno del Comitato. Nella seduta deI 28 gennaio
si è, infatti, deciso che: a) l’Ufficio di supporto è incaricato
di attivare l’istruttoria delle istanze secondo l’ordine cronologico
in riferimento all’anno e per quanto riguarda le istanze di usura
dando la precedenza a quelle che si trovavano nella fase istruttoria
al momento dell’entrata in vigore della legge rispetto a quelle
per le quali, a fronte del parere del Comitato, il Commissario aveva
disposto un supplemento istruttorio; b) le istanze saranno poste
all’ordine del giorno su proposta dell’Ufficio di supporto nel momento
in cui sarà completa l’istruttoria. Una tale quantità di istanze, è evidente,
non può essere trattata con strumenti ordinari, perché ostacolerebbe
il rispetto dei termini previsti dalla legge 44 e l’effetto sarebbe
comunque quello di un ingorgo, difficilmente districabile. Per questa ragione si è deciso
di attivare una sezione stralcio
per l’esame delle domande arretrate, riferita a: per le domande
di estorsione, quelle presentate prima dell’entrata in vigore della
legge 44 (marzo 1999) e per le domande di usura, quelle presentate
sino all’entrata in vigore del regolamento (18 dicembre 1999), che
definisce per entrambi i benefici i tempi dell’istruttoria e della
decisione. Il problema principale, ancora aperto anche se in via di soluzione,
è costituito dall’inadeguatezza della struttura a gestire un carico
così gravoso. Se il Comitato si riunisce tre volte alla settimana,
c’è tutta un’attività precedente e successiva alle riunioni che
deve essere svolta. E’ a questo livello che vi è oggi la maggiore
difficoltà. Le istanze devono essere istruite, ma soprattutto per
quelle più lontane nel tempo, l’istruttoria è ferma alla richiesta
di documentazione integrativa (la corrispondenza è spesso interrotta da anni); dopo le sedute
vi sono da compiere gli atti istruttori necessari per la completezza
dell’istanza e, poi, le delibere, i decreti e gli atti di trasmissione. In questa situazione di difficoltà,
nel mese di gennaio, sono stati raggiunti significativi risultati,
per l’impegno dei componenti del Comitato, di tutto il personale,
sia di quello dell’Ufficio di supporto che di quello del Commissario,
dei funzionari referenti delle singole Prefetture; proprio alla
nuova sensibilità su questi temi da parte delle Prefetture è da
attribuire la ragione principale del risultato: non solo giungono
con rapidità le integrazioni richieste, ma si è stabilito quel solido
collegamento indispensabile per la migliore deliberazione. Si sta
cercando di consolidare ulteriormente questo rapporto (la Prefettura,
con la legge 44, è diventata il principale organo istruttorio),
dopo il seminario di tre giorni tenuto a novembre presso la Scuola
Superiore dell’Amministrazione, con le riunioni regionali dei referenti
che si stanno svolgendo in tutta Italia per affrontare le prime
difficoltà interpretative ed applicative della nuova legge. Il Comitato dall’entrata in vigore della legge ha svolto le seguenti
sedute: quella di insediamento (21 dicembre) e quella seminariale
del 31 gennaio; comprese le due dopo
Natale ha tenuto dieci sedute deliberative. Sono state esaminate
132 istanze, di cui: ·
79
istanze di estorsione con il seguente esito:
2.522.000.000; - 17 delibere di non accoglimento per le seguenti motivazioni:
2 per fallimento dell’istante, 5 perché l’istante
non risulta parte offesa nel relativo procedimento penale, 3
perché i fatti non sono estorsivi, 3 perché i fatti sono
di usura e 4 perché l’estorsione è strumentale all’usura; - sono state disposte integrazioni istruttorie su 49
istanze; - sono stati espressi pareri su
2 istanze. • 53
istanze di usura con il seguente
esito: - 4 delibere di accoglimento per un totale di lire
393.000.000; - 9 delibere di non accoglimento per le seguenti motivazioni:
3 per fallimento dell’istante, 3 perché l’istante
non risulta parte offesa nel relativo procedimento penale, 3
perché le istanze sono state presentate fuori termine; - sono state disposte integrazioni istruttorie su 30 istanze; - sono stati espressi pareri su 4 istanze; - è stata rinviata la trattazione per 6 istanze. Se è stato possibile raggiungere
questi risultati, si è determinata una situazione al limite delle
possibilità; questo ritmo operativo, alle condizioni attuali, è
difficilmente sostenibile. E’ assolutamente indispensabile procedere
ad un rapido ed efficace potenziamento della struttura. Vi è già
un’iniziativa avviata da parte del Ministero dell’Interno, di cui
si deve segnalare la sensibilità. 2. L ‘interpretazione
della legge e le modifiche urgenti Il 31
gennaio si è svolta la prima riunione seminariale del Comitato allargata
ai funzionari degli Uffici e ad alcuni referenti delle Prefetture.
In questa sede, si è fatto il punto su alcune questioni emerse già
nel primo mese di applicazione della legge e sono state svolte alcune
significative valutazioni utili alla successiva applicazione della
legge. In particolare sui seguenti argomenti: 1. Estorsione
e usura. Il problema da risolvere riguarda il modo in cui qualificare alcune
istanze poiché sono numerosi i casi in cui la vittima presenta,
insieme o in tempi diversi, sia la richiesta di mutuo che quella
d’elargizione. Nel corso dell’esperienza applicativa
della legge i casi possono ricondursi alle seguenti fattispecie: a) quando il reato estorsivo è strumentale all’usura:
il caso tipico è quello dove l’imputazione d’estorsione si configura,
nei capi d’imputazione, come un’attività rivolta alla riscossione
degli interessi usurari o di altri ingiusti profitti (di norma definiti
nel capo d’imputazione che precede). In tali casi il Comitato ha
già deliberato che l’istanza volta ad ottenere l’elargizione debba
essere non-accolta e si debba considerare solo quella per l’ottenimento
del mutuo; qualora quest’ultima non esista, la stessa può essere
istruita come domanda per i benefici antiusura, previa accettazione
dell’istante. Tale orientamento interpretativo del Comitato si fonda
sull’evidente volontà del legislatore, confermata con la legge 44,
di distinguere la qualità diversa dei benefici riservati alle vittime
d’estorsione e a quelle d’usura, elargizione in un caso e mutuo
nell’altro; b) quando nella vicenda in cui l’istante è vittima
i reati usurari e quelli estorsivi concorrono con autonome dinamiche:
è questo il caso in cui un imprenditore è, allo stesso tempo o in
epoche diverse, vittima di usurai e ha denunciato richieste estorsive
non finalizzate alla riscossione degli interessi usurari. In questo
caso l’istanza deve essere istruita sia per quantificare il danno
usurario che quello derivante dall’opposizione alla richiesta estorsiva; c) quando l’usura è strumentale all’estorsione: questo profilo
si realizza quando in una vicenda estorsiva, finalizzata all’imposizione
del pizzo o al controllo dell’azienda, l’offerta di denaro a strozzo
diventa uno strumento per acquisire la proprietà dell’azienda o,
comunque, per condizionarne le scelte imprenditoriali; questa fattispecie
è apparsa in zone fortemente controllate dalla mafia. E’ evidente
che l’istruttoria debba essere rivolta primariamente a verificare
l’esistenza del nesso di causalità di tipo estorsivo. Il Comitato ha ritenuto necessario procedere ad un’interpretazione
più ampia di quella operata dal precedente Comitato per la concessione
del mancato guadagno nei casi di usura. La norma prevede la possibilità
di erogare una somma superiore agli interessi usurari corrisposti
quando il prestito usurario ha avuto particolari “modalità
di riscossione “. Per considerare l’eventuale mancato guadagno il rapporto usurario deve
avere avuto le seguenti caratteristiche che devono sempre essere
ricavate dagli atti giudiziari. A titolo meramente esemplificativo: a) quando nel rapporto usurario appaiono forme di
violenza alla persona, vi siano stati sequestri di persona, lesioni,
attentati, danneggiamenti a beni mobili e immobili, violenza privata; b) quando l’usura è compiuta da associazioni a delinquere
e non solo da quelle mafiose, o quando il reato si realizza con
l’aggravante di favorire un’associazione a delinquere di tipo mafioso. 2. Il requisito d’essere imprenditore. Il Comitato ritiene di seguire una linea interpretativa più favorevole
alla vittima e più aderente allo spirito della nonna, soprattutto
in relazione alle vittime d’usura di cui al secondo comma dell’art.14
della legge 108. In particolare si ritiene che si possa propendere
per un’applicazione della legge anche nei seguenti casi (che appaiono
ricorrenti nella casistica delle vittime) e che potrebbero essere
meritevoli di una favorevole considerazione: a) l’istante era imprenditore sia al momento della
relazione usuraria che al momento della denuncia; successivamente
ha ritenuto di sospendere o chiudere l’attività, ma non è stato
dichiarato fallito; b) l’istante era imprenditore al momento della relazione
usuraria ma non quando ha denunciato; e comunque non è stato dichiarato
fallito; c) la vittima/parte offesa non è titolare dell’azienda
(ad es.: marito impiegato, moglie commerciante) ma ha rapporti con
l’esercizio dell’azienda e il prestito usurario era volto ad essere
impiegato nell’attività economica (questa condizione deve sempre
potersi ricavare dagli atti giudiziari). Nei casi a) e b) bisogna considerare
l’impegno al reinserimento nell‘economia legale: è decisivo che l’istante sia imprenditore
al momento della stipula del contratto di mutuo. Nel caso c) è necessario tenere
presente che la legge 108 è una norma di difesa della libera
impresa e se si verifica la condizione ivi descritta si opera
con questa evidente finalità. L’importante è che: l’eventuale mutuo
sia destinato all’azienda; l’impresa (ad esempio il coniuge) rappresenti
una garanzia credibile di restituzione; la domanda deve essere cointestata. 3. Quantificazione del danno. Il Comitato ritiene di offrire le seguenti indicazione nell’attività
istruttoria volta a quantificare il danno subito: a) acquisire sempre, se esistono, le perizie del
CTU presenti agli atti dei procedimenti penali; b) chiedere agli istanti l’esibizione di una perizia
giurata solo dopo aver verificato l’esistenza di alcuni presupposti
favorevoli alle vittime: il riscontro giudiziario, i requisiti soggettivi,
la congruità dell’eventuale danno in relazione alla complessiva
situazione debitoria; c) procedere solo in casi del tutto eccezionali
alla nomina di periti da parte deI Prefetto. 4. Temi da definire. Il Comitato ha avviato la discussione su un’altra serie di questioni
su cui è necessario definire un orientamento nell’applicazione della
legge. Su questi temi si è discusso e si è ritenuto di rinviare
ad un’altra sede, magari in una seduta ordinaria del Comitato, la
relativa decisione: a) Revoca a seguito di sentenza. All’art.
14, comma 9, della legge 108/1996 si fa riferimento alla revoca
quando il procedimento penale “si
conclude “.
All’art. 16, comma 2, del regolamento
si fa riferimento invece alla “sentenza,
ancorchè non definitiva” e si dispone il riesame dell’istanza
ai “fini dell‘eventuale revoca “.
Il punto su cui il Comitato si
trova a decidere è se il provvedimento di revoca debba essere attivato
solo a seguito di sentenza definitiva o anche in una fase precedente. b)
Interpretazione dell’art. 7 del D.L. 67/97. Si tratta di trovare una soluzione
a tale questione che è già stata attenzionata sia dal precedente
Comitato che dal precedente Commissario e su cui vi è agli atti
un parere dell’Avvocatura dello Stato. Si è ritenuto di richiedere
un parere all’Ufficio Centrale Legislativo del Ministero. c) Efficacia del reinserimento. Il Comitato
ha discusso la possibilità di considerare, ai fini di rendere efficace
il reinserimento nell’ economia legale di chi riceve il mutuo, la
nomina, contestuale all’elargizione, di un tutor che offra un supporto nell’attività economica del beneficiario.
Comunque tale questione non essendo prevista né dalla normativa
primaria né da quella secondaria può essere affrontata come un’indicazione,
come un segnale di sensibilità sul risultato dell’effettivo reinserimento
nell’economia; su tale questione non si può che discutere e risolvere
nel confronto con le associazioni di volontariato e con quelle di
categoria. 5. Necessità di urgenti interventi normativi. Il Comitato ha giudicato necessario procedere ad alcune urgenti modifiche
della vigente legislazione per risolvere alcune rilevanti questioni.
Pertanto propone al Governo l’opportunità di intervenire con alcuni
emendamenti nel corso della approvazione del collegato alla finanziaria.
Il Comitato ha ritenuto di sottoporre le seguenti proprie valutazioni: a) riapertura dei termini per la presentazione delle
istanze per le vittime d’usura. b) Trasformazione dei mutui quinquennali in decennali
(comma 2, art. 14, legge 108). Questa misura si rende necessaria in coerenza con gli intenti stessi
del Fondo di solidarietà che anticipa il mutuo all’istante nell’attesa
che, a seguito di denuncia, nel procedimento penale si stabilisca
il risarcimento. L’esperienza di questi anni ha dimostrato che rarissimamente
tale procedimento si conclude nei cinque anni. Bisogna altresì considerare
come regola del sistema creditizio che i mutui di questo tipo, a
medio termine, non possono avere una durata inferiore ai dieci anni.
Proprio nella ristrettezza dei termini di restituzione risiede la
difficoltà che si riscontra nel pagamento dei ratei dei mutui concessi.
Il Comitato ritiene, al momento, di attendere l’esito dell’iniziativa
parlamentare sul punto, prima di assumere le iniziative volte al
recupero delle somme dovute dai beneficiari. c) Definire con più precisione l’area dei reati
per i quali si è esclusi dai benefici. Allo scopo di rendere
più rigorosa la valutazione dei requisiti personali dei soggetti
che presentano istanza di accesso al Fondo di solidarietà per le
vittime delle richieste estorsive e dell’usura, colmando lacune
degli artt. 4 e 14 della legge n. 44/1999, si reputa opportuno integrare
le ipotesi ostative previste dalle lettere b) e c) dell’art. 4 della
legge in questione introducendo altre ipotesi di esclusione. 3. L ‘Attività dell‘Ufficio
Rapporti con il Pubblico Il dialogo con le vittime del
racket e dell’usura aperto dall’U.R.P. nel Novembre ‘99 si è rivelato
un utile strumento per cercare di fornire agli utenti una corretta
informazione sul nuovo quadro normativo particolarmente complesso. In questi mesi il contatto quotidiano
con il pubblico è stato particolarmente intenso: 123 telefonate
sono state raccolte dagli operatori U.R.P nei soli mesi di Novembre
e Dicembre provenienti da tutto il territorio nazionale. Un rapporto d’informazione, di
collaborazione che, non di rado, si è tradotto in un intervento
di solidarietà, determinando in molte circostanze occasioni e possibilità
per le vittime di tornare a vivere nella normalità, ponendo fine
alla precedente sofferta situazione di solitudine e d’isolamento. Nel mese di Gennaio è stata attivata
una linea telefonica autonoma per l’U.R.P., i cui operatori hanno
intrattenuto quotidianamente dai 13 ai 18 contatti di ascolto. Quali le finalità che hanno spinto l’utenza
a intrattenere costanti relazioni con la struttura? In primo luogo
la necessità di avere chiarimenti in ordine alla normativa per accedere
al Fondo antiracket ed antiusura e, al riguardo, l’U.R.P. ha orientato
le vittime che abbiano sporto denuncia all’autorità giudiziaria
verso le Prefetture competenti per territorio.
Sono state molte le telefonate da parte
di soggetti in difficoltà per avere informazioni sul Fondo per la
prevenzione del fenomeno usura. L’U.R.P. ha segnatamente chiarito
la profonda demarcazione tra il Fondo di Prevenzione ed il Fondo
di Solidarietà, rappresentando ove necessario le modalità per accedere
al primo e significando che l’azione di prevenzione appartiene ai
Consorzi Fidi ed alle Associazioni e Fondazioni Antiusura, fornendo
al riguardo i relativi indirizzi ed i chiarimenti necessari per
accedervi. L’obiettivo strategico è stato
quello d’infondere agli utenti la sicurezza necessaria per rivolgersi
alle strutture sopra menzionate al fine di verificare la possibilità
di beneficiare di quei mezzi patrimoniali anche con il contributo
della legge. Inoltre, particolarmente importante
ed utile si è rivelata l’audizione degli istanti i quali, molto
spesso, hanno segnalato problematiche decisive relative all’istruttoria
in corso, spesso mai segnalate e conseguentemente non evidenziate
agli atti d’ufficio. Segnalazioni dunque preziose che spesso hanno
comportato una svolta determinante e favorevole nel corso dell’istruttoria.
Dal mese di novembre a gennaio sono stati ricevuti 49 utenti. Da ultimo si segnalano anche
le doglianze manifestate dagli utenti verso il mondo giudiziario
e bancario: le prime, relative ai ritardi con i quali vengono espressi
da parte dell’autorità giudiziaria i pareri in ordine alle provvisionali
da erogare o in ordine alla sospensione dei termini da concedere
o per la eccessiva durata dei procedimenti; le seconde, relative
ai tassi bancari ritenuti eccessivamente alti. 4. Verso la prima conferenza nazionale Nel corso dell’incontro con il
nuovo Ministro dell’Interno, On.le Enzo Bianco, si è avuta conferma
dell’impegno politico del nuovo Governo sui temi del contrasto all’estorsione
ed all’usura e della solidarietà a sostegno delle vittime; particolarmente
significativa è stata l’iniziativa del Ministro per sostenere il
lavoro già avviato e per programmare ulteriori attività che facciano
segnare un salto di qualità nella strategia delle Istituzioni. Con il Ministro si è concordata la convocazione
della Prima Conferenza Nazionale
sull‘estorsione e l‘usura. Questo importante momento pubblico
dovrà costituire l’occasione per un bilancio dell’attività svolta
dall’Ufficio del Commissario e dal Comitato; sarà un momento fondamentale
per rilanciare il rapporto di fiducia delle vittime con le Istituzioni
al fine di incoraggiare le denunce e fronteggiare, così, concretamente,
i fenomeni criminali. In questa sede si presenterà
la campagna di informazione prevista dall’art. 6 del Regolamento;
questa iniziativa dovrà svolgersi con il coinvolgimento attivo,
in primo luogo, di tutte le strutture di volontariato e associative
e dei vari soggetti istituzionali interessati e coinvolti o da coinvolgere
su queste tematiche. (Tano Grasso) ATTIVITA’ DEL COMMISSARIO - MESE DI GENNAIO 2000 Rapporti istituzionali 4,
11, 12, 14, 19, 21, 25 e 28 gennaio: Roma, sedute del Comitato di 31
gennaio: Roma, Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno
— Riunione seminariale
del Comitato. Venerdì
14 gennaio: Incontro con l’Amministratore delegato della Consap,
Dott. Luigi Scimia. Lunedì
17 gennaio: Reggio Calabria, riunione regionale dei referenti
delle Prefetture. Martedì 18 gennaio: Incontro con il Sottosegretario
del Ministero dell’Interno, Sen. Massimo Brutti. Giovedì 20 gennaio: Roma, riunione regionale
dei referenti delle Prefetture.
Sabato 22 gennaio: Palermo, riunione regionale
dei referenti delle
Sabato
29 gennaio: Napoli, riunione regionale
dei referenti delle Prefetture.
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