DICIOTTESIMA RELAZIONE DEL

COMMISSARIO PER IL COORDINAMENTO

DELLE INIZIATIVE ANTIRACKET ED ANTIUSURA

Giugno 2001

1. Un nuovo strumento contro l’usura: la legge della Regione Lazio

Nella seduta dell’11 luglio il Consiglio regionale del Lazio ha approvato la nuova legge recante “Interventi regionali per prevenire e combattere il fenomeno dell’usura”. Questa legge è esemplare sotto due profili: 1. prevede interventi integrativi della legislazione nazionale e arricchisce i campi d’intervento propri della legislazione regionale; 2. interviene in maniera organica e completa sui molteplici aspetti della problematica dell’usura.

L’impianto strategico delle norme punta ad una forte valorizzazione delle esperienze associative, alla loro crescita e, soprattutto, alla loro estensione. Infatti, all’art.3, comma 3 lett.b), è prevista una quota di finanziamento per il potenziamento dei vari soggetti associativi (confidi, fondazioni e associazioni antiusura, associazioni antiracket), per la formazione di personale specializzato e per le attività informative.

Un secondo livello si integra con la legislazione nazionale: da un lato, si prevede il finanziamento della parte non garantita dall’art.15 (Fondo di prevenzione) prestando opportune garanzie agli istituti di credito coprendo la parte non garantita dai confidi e dalle fondazioni (ad esempio, i confidi possono garantire, ai sensi dell’art.15, comma 2 lett.a), legge 108/96, fino all’80% del finanziamento richiesto); inoltre, si prevede l’anticipazione “quale prefinanziamento” sino al 50% entro sette giorni dalla decisione di accoglimento da parte degli istituti di credito; dall’altro lato, la legge interviene per integrare l’anticipazione sul mutuo concessa alle vittime d’usura dal Fondo di solidarietà (art.14 legge 108).

Un terzo livello, assolutamente innovativo, prevede il finanziamento delle prestazioni di assistenza legale a favore delle vittime d’usura nonché una specifica consulenza professionale a favore dei soggetti “potenziali” vittime dell’usura. La possibilità di poter disporre di assistenza legale, anche per chi non è operatore economico, risolve una esigenza di tutela dei propri interessi nell’ambito del procedimento penale; tale norma può in maniera decisiva incoraggiare la denuncia delle stesse vittime e rinsaldare il rapporto di fiducia con le istituzioni. Anche la possibilità di usufruire di “specifica consulenza professionale” per le potenziali vittime può rappresentare un importante sostegno per scongiurare il ricorso all’usura: l’esperienza insegna che, a volte, è più importante una consulenza rispetto alla stessa disponibilità di denaro. Questo intervento si colloca nella riflessione comune sull’opportunità di prevedere la figura del “tutor” a sostegno di soggetti gravemente indebitati e in gravi difficoltà finanziarie.

Questa nuova legge costituisce un’occasione perché altre regioni avviino analoghe iniziative di sostegno delle vittime e delle associazioni. Nella Undicesima Relazione del Commissario (luglio 2000) venivano proposti alcuni suggerimenti per avviare, sulla base delle esperienze realizzate (leggi delle regioni Sicilia, Piemonte, Calabria, ed oggi anche Lazio), adeguate normative regionali.

2. L’attività dell’Osservatorio permanente dei fenomeni dell’estorsione e dell’usura

Nella Sedicesima Relazione del Commissario (marzo 2001) si è dato conto della ripresa dell’attività dell’Osservatorio nella rinnovata composizione.

Scopo dell’Osservatorio è l’elaborazione integrata dei dati provenienti dalle singole amministrazioni ed enti nonché, attraverso la verifica e l’analisi della documentazione raccolta, quello di pervenire ad una migliore conoscenza dell’incidenza complessiva dei fenomeni sul territorio e delle relative dinamiche evolutive.

Sin dalla ripresa dei lavori, il Comitato ha puntualizzato le seguenti direttrici di svolgimento dell’attività:

a. estendere la ricerca anche al fenomeno estorsivo, non considerato nella precedente rilevazione;

b. utilizzare la capacità di accertamento maturata sul fenomeno usura e sui connessi indicatori, arricchendola di nuovi contributi per finalizzarla alla radiografia, geografica e strutturale, della situazione presente;

c. assicurare un monitoraggio che non sia una tantum ma sistematico, come nel disposto dell’art.2 del D.P.R. 1.12.1999: uno strumento di misurazione dei fenomeni e delle dinamiche, utile sul piano degli orientamenti ministeriali nelle materie di che trattasi;

d. coinvolgere il mondo del volontariato e delle associazioni che rappresentano le vittime dei due fenomeni (spesso piccoli imprenditori, esercenti attività economiche o professioni), con apporti conoscitivi e, soprattutto, propositivi.

Le riunioni svoltesi (all’ultima ha partecipato il Procuratore nazionale antimafia dott. Vigna) sono state focalizzate all’esame della metodologia di rilevazione e, segnatamente, alla messa a punto di schede di acquisizione di dati, separate, rispettivamente, per il fenomeno estorsivo e per quello usurario.

Per quanto riguarda l’estorsione, la ricerca delle informazioni è orientata verso tre “poli di riferimento”: le Prefetture, gli uffici giudiziari delle Procure (Procuratori Generali, Procuratori Distrettuali, Procuratori presso i Tribunali per i minori) e il mondo associativo.

Le schede dirette alle Prefetture ed agli uffici giudiziari di Procura contengono in parte richieste di informazioni su elementi comuni (relativi all’evento, alla vittima, all’autore accertato) nonchè altre specifiche al settore di competenza: in particolare, per le Prefetture, è aggiunto un campo di valutazione generale dell’impatto statistico e qualitativo del fenomeno sulla comunità locale, nonché del rapporto con forme locali di criminalità organizzata e diffusa e con l’area del disagio sociale; per gli uffici giudiziari, per i quali il campo di rilevazione è stato previsto limitatamente ai procedimenti con autore accertato, informazioni ulteriori sono state richieste con riguardo all’evolversi della vicenda giudiziaria, al tipo di reazione suscitata ed a altre peculiarità degne di nota.

Una significativa apertura di disponibilità alla valutazione si è inteso operare verso apporti che potranno provenire dal mondo associativo prevedendo particolari richieste di informazioni con risposta a campo aperto (comunque attinenti a dati statistici ovvero a circostanze che non comportano violazione dei rapporti di fiducia con gli associati).

Per quanto attiene alla scheda relativa all’usura, si è invece ritenuto di utilizzare come base il modulo di acquisizione-dati già utilizzato dall’Osservatorio in occasione della ricerca “rischio usura” (1995-98), arricchito dagli ulteriori indicatori ritenuti utili sulla base dell’esperienza sopravvenuta e dalle indicazioni fornite sia dai rappresentanti istituzionali esperti nell’area economica, creditizio-finanziaria, nonché dai rappresentanti delle associazioni e delle fondazioni invitate ai lavori.

La rilevazione richiesta rappresenterà un passaggio di particolare significato ed impegno per i soggetti istituzionali giacché non riguarderà soltanto gli episodi estorsivi futuri, ma anche quelli attinenti all’anno 2001 . Essa consentirà di valutare il dato statistico, al di là della valenza di operatività delle forze di polizia, per comprendere come sia articolato, quale fascia di protagonisti e di settori coinvolga, quali linee di evoluzione presenti, nonché tutti gli aspetti e le implicazioni che possono essere utili all’azione di prevenzione, accertati in maniera oggettiva, attraverso un sistema di dati certi ed uniformi in campo nazionale.

3. Prime valutazioni sull’attività del Fondo per la prevenzione dell’usura

Secondo i primi dati provvisori al 31.12.2000, forniti dal Ministero del Tesoro, è possibile svolgere alcune considerazioni. I Fondi assegnati riguardano gli anni 1996-1998, mentre l’attività riguarda gli anni 1998-2000.

Le associazioni e le fondazioni antiusura a fronte di 90 miliardi ricevuti ne hanno utilizzato oltre 72 (dati al 31.12), offrendo un concreto sostegno ad oltre 3.500 soggetti (famiglie, pensionati, lavoratori dipendenti, ecc.).

Per quanto riguarda i confidi, che hanno ricevuto nello stesso periodo quasi 210 miliardi, hanno consentito l’erogazione di finanziamenti di pressoché uguale importo a favore di quasi 4.500 operatori economici.

Dall’analisi dell’attività dei confidi emergono interessanti elementi di valutazione. In primo luogo, con riferimento alla dimensione regionale, emerge che sono tre le regioni dove i confidi hanno consentito affidamenti in una misura significativamente elevata rispetto ai fondi assegnati. Le Marche, l’Abruzzo e il Friuli, a fronte di un finanziamento complessivo di oltre 22 miliardi (n.34 confidi) hanno consentito l’erogazione di quasi 42 miliardi a favore di oltre mille soggetti; la percentuale di operatività sui fondi assegnati oscilla dal 150% ad oltre il 200%. Questo dato è, sicuramente, da ricondurre anche alle buone intese con il mondo bancario che consente di utilizzare un moltiplicatore più elevato.

Anche in altre sei regioni, seppur con percentuali diverse (tra il 105% e il 140%), sono stati raggiunti risultati positivi. I confidi dell’Umbria, della Calabria, della Puglia, dell’Emilia Romagna, della Toscana e del Piemonte hanno consentito affidamenti eccedenti i fondi assegnati (84 miliardi contro 70) a favore di oltre 2.000 imprenditori. In tale gruppo è significativa la presenza di due regioni meridionali, Calabria e Puglia a testimonianza di una forte vitalità e dell’efficacia di un adeguato investimento politico.

I confidi delle rimanenti regioni hanno un livello di operatività per una cifra inferiore ai fondi assegnati. Tra questi, quelli di Campania, Lazio, Liguria, Lombardia, Molise, Sicilia e Veneto hanno una operatività in percentuale sui fondi assegnati che oscilla tra il 63% (Liguria) e il 97% (Molise). Rispetto ai fondi assegnati (90 miliardi) in queste regioni sono stati affidati oltre 1.200 operatori economici per un totale di 69 miliardi. In questo gruppo, un dato decisamente negativo è quello del numero di confidi senza alcuna operatività: su un totale nazionale di n.36 confidi con operatività zero, in queste regioni ve ne sono n.18 che non hanno utilizzato oltre nove miliardi e mezzo di fondi loro assegnati; colpisce il dato della Lombardia (n.8 confidi non operativi per 5 miliardi e 900 milioni) e del Veneto (n.6 confidi per oltre 2 miliardi e 200 milioni); si tratta, fra l’altro, delle due regioni collocate al primo posto nell’assegnazione dei fondi in cifra assoluta e per numero di confidi con fondi speciali.

Infine, in tre regioni (Basilicata, Sardegna, Trentino) il livello di operatività scende tra il 27% e il 32%; a fronte di oltre 23 miliardi assegnati sono stati garantiti meno di 100 imprenditori per un totale inferiore ai sette miliardi; si rileva che un terzo dei confidi che hanno ottenuto i fondi (7 su 21) hanno avuto un’operatività pari a zero con oltre 7 miliardi e mezzo di assegnazione.

L’esame di questi dati consente di cogliere un elemento di trasversalità territoriale nella operatività dei confidi: da un lato regioni meridionali come la Calabria e la Puglia manifestano particolari segnali di dinamicità; dall’altro lato regioni economicamente assai sviluppate come la Lombardia, il Veneto e la Liguria fanno registrare indici non pienamente soddisfacenti.

Va rilevato, ancora, che le due principali regioni meridionali, Campania e Sicilia, presentano dati assolutamente inadeguati rispetto al concreto rischio usura del loro contesto territoriale; analoga considerazione vale per il Lazio e la Basilicata.

Una prima conclusione, su questi dati provvisori, può essere tratta a conferma dell’impostazione strategica seguita dall’Ufficio del Commissario in questi due anni, volta ad un potenziamento - intanto qualitativo, come dimostrano gli indici di operatività dei confidi in alcune regioni - e ad una estensione della costituzione dei fondi speciali a garanzia di una migliore distribuzione delle risorse sul territorio nazionale, in funzione del concreto rischio di alcune aree, soprattutto meridionali.

Va segnalato un primo dato positivo nell’aumento del numero delle richieste al fondo di prevenzione per il 2001. Nella Sedicesima Relazione del Commissario (marzo 2001)venivano indicate le regioni di riferimento.

Resta comunque del tutto sproporzionato il numero dei confidi che hanno fatto richiesta di accesso al Fondo rispetto al numero di quelli iscritti all’Ufficio Italiano Cambi; su un totale di 972 sono 243 quelli che hanno già avuto accesso ai fondi e 73 quelli che hanno fatto istanza per la prima volta nel 2001. Ad esempio, sui 58 confidi siciliani solo 14 hanno costituito i fondi speciali; in Campania su 56 solo 11; nel Lazio su 90 solo 16. In questi dati si individua un preciso obiettivo di sensibilizzazione e di motivazione.

4. Le proposte per la legge finanziaria 2002

E’ necessario prevedere nella prossima legge finanziaria un sistema di finanziamento del Fondo per la prevenzione dell’usura, ex-art.15 legge 108/96, rendendolo permanente, fruibile dalle organizzazioni impegnate (fondazioni e associazioni antiusura, confidi) che operano a favore delle famiglie e degli operatori economici. In tal modo, il Fondo di prevenzione verrebbe ad avere la stessa continuità di alimentazione garantita a quello di solidarietà previsto dall’art.14 della stessa legge.

L’intervento si giustifica con gli importanti risultati già conseguiti: al 31.12.00 oltre 8.000 soggetti hanno ottenuto finanziamenti grazie all’attività di prevenzione. Nella finanziaria 2001 lo stanziamento è stato reso possibile dall’art.145, comma 24, attingendo alla dotazione giacente presso il Fondo di solidarietà. Con quest’ultimo intervento sono stati già assegnati al Tesoro 100 miliardi per il 2001 e altri 100 potrebbero essere assegnati per il 2002, tratti sempre dalla dotazione del Fondo di solidarietà.

Compiti e funzioni del Commissario. E’ necessario, per garantire la continuità dell’attività del Commissario, recuperare l’art.17 del disegno di legge n.6561-bis in cui venivano compendiate le funzioni attribuite al Commissario con il DPR di nomina a Commissario straordinario. Tale provvedimento nell’ultima legislatura è stato approvato dalla Camera, non ricevendo l’approvazione del Senato, per fine legislatura.

Fondo di solidarietà. Il patrimonio del Fondo ammonta a circa 220 miliardi di lire (dati Consap). 100 miliardi saranno necessari per finanziare il Fondo di prevenzione per il 2002 (art.145, legge 388/00). La rimanente somma può realisticamente consentire il finanziamento dell’attività del Fondo di solidarietà per il 2001 e per il 2002. Dal 21.12.99 al 12.7.01 il Comitato ha deliberato erogazioni per oltre 35 miliardi; non si ritengono, pertanto, necessari finanziamenti per il 2002 per il Fondo di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura.

(Tano Grasso)

Roma, 4 agosto 2001

ATTIVITA’ DEL COMMISSARIO

Mesi di giugno e luglio 2001

Rapporti con le associazioni

11 giugno, Messina: riunione con i rappresentanti delle associazioni antiracket della Provincia di Messina

14 giugno, Roma: incontro con il presidente di Libera don Luigi Ciotti

13 luglio, Brindisi: incontro con le Associazioni antiracket, le Fondazioni antiusura, i Confidi della Puglia, alla presenza del sottosegretario all’Interno on. Alfredo Mantovano

Iniziative sul territorio

2 luglio, Roma: partecipazione all’Assemblea annuale della Confesercenti

6 luglio, Catania: partecipazione al Convegno promosso dal CNEL-Osservatorio socio-economico sulla criminalità sul tema: “Aggredire il patrimonio della mafia. Utilizzare i beni. Tutelare il lavoro”

13 luglio, Brindisi: presentazione della nuova associazione antiracket “Città di Brindisi”, alla presenza del sottosegretario all’Interno on. Alfredo Mantovano

17 luglio, Roma: conferenza stampa di presentazione della nuova legge regionale del Lazio sull’usura, alla presenza del Presidente della regione on. Francesco Storace

30 luglio, Lecce: riunione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica alla presenza del sottosegretario all’Interno on. Alfredo Mantovano

Rapporti istituzionali

1, 5, 12, 13, 19, 20, 26, 27 giugno, 5, 10, 11, 17, 18, 24, 25 31 luglio, Roma: sedute del Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura

4 giugno, Roma: riunione plenaria dell’Osservatorio permanente dei fenomeni dell’estorsione e dell’usura

20 giugno, Roma: incontro con il sottosegretario all’Interno on. Alfredo Mantovano

2 luglio, Roma: riunione plenaria dell’Osservatorio permanente dei fenomeni dell’estorsione e dell’usura, con la partecipazione del Procuratore nazionale antimafia dott. Pierluigi Vigna

23 luglio, Palermo: incontro con l’Ufficio antiracket della Regione Sicilia presso l’Assessorato regionale Enti Locali

24 luglio, Roma: incontro con il Presidente dell’ISTAT prof. Biggeri

31 luglio, Roma: incontro con il Vicepresidente del Consiglio dei Ministri on. Gianfranco Fini

Tabella 1. Finanziamenti del Fondo per la Prevenzione del fenomeno dell’usura (art. 15 legge 108/96). Operatività Confidi – anni 1998, 1999, 2000.

	Regione	n. Confidi	Fondi assegnati (1996, 1997, 1998)	Fondi erogati (1998, 1999, 2000)	n. erogazioni a imprenditori	% di utilizzazione dei fondi	Confidi che non effettuano erogazioni
1	Abruzzo	19	13.411.430.000	23.905.400.000	638	178%	2
2	Basilicata	11	11.747.290.000	3.721.806.056	53	32%	4
3	Calabria	11	8.477.040.000	10.710.718.000	216	126%	3
4	Campania	6	7.226.470.000	6.279.100.000	205	87%	-
5	Em. Romagna	19	18.134.780.000	22.216.020.000	529	123%	2
6	Friuli	3	2.210.680.000	3.392.000.000	38	153%	-
7	Lazio	9	8.251.300.000	5.342.000.000	141	65%	1
8	Liguria	9	9.330.490.000	5.902.000.000	81	63%	1
9	Lombardia	31	27.224.380.000	20.570.650.000	306	76%	8
10	Marche	12	6.965.490.000	14.843.800.000	399	213%	-
11	Molise	1	1.741.030.000	1.687.100.000	46	97%	-
12	Piemonte	19	20.419.010.000	21.400.500.000	409	105%	2
13	Puglia	19	13.524.420.000	16.958.800.000	619	125%	1
14	Sardegna	5	6.009.640.000	1.815.000.000	26	30%	1
15	Sicilia	7	4.734.390.000	3.800.000.000	82	80%	2
16	Toscana	9	6.241.960.000	7.042.500.000	197	113%	1
17	Trentino	5	5.424.740.000	1.445.000.000	9	27%	2
18	Umbria	6	4.025.670.000	5.639.000.000	88	140%	-
19	Veneto	42	33.399.790.000	28.000.420.000	416	84%	6
	Totale nazionale	243	208.500.000.000	206.090.214.056	4.498	99%	36

Fonte: Elaborazione Ufficio Commissario Antiracket su dati del Ministero del Tesoro

Tabella 2. Riepilogo finanziamenti ai Confidi ai sensi dell’art. 15 L. 108/96

negli anni 1996, 1997, 1998 (210 miliardi)

NORD

Regione	CONFIDI iscritti All’UIC·	CONFIDI con fondi speciali	Fondi assegnati
Liguria	19	9 + 2*	£. 9.330.490.000
Lombardia	113	31 + 6*	£. 27.224.380.000
Piemonte	53	19 +4*	£. 20.419.010.000
Trentino	10	5	£. 5.424.740.000
Veneto	95	42+ 5*	£. 33.399.790.000
Friuli Venezia Giulia	15	3	£. 2.410.680.000
Valle d’Aosta	4	1*
Totale	309	127 (109+18)*	£. 98.209.090.000

CENTRO

Regione	CONFIDI iscritti all’UIC·	CONFIDI con fondi speciali	Fondi assegnati
Emilia Romagna	65	19+ 4*	£. 18.134.780.000
Lazio	90	9+ 7*	£. 8.251.300.000
Marche	40	12+ 4*	£. 6.965.490.000
Molise	9	1+ 1*	£. 1.741.030.000
Toscana	62	9+ 1*	£. 6.441.960.000
Umbria	19	6+ 4*	£. 4.025.670.000
Abruzzo	63	19+ 8*	£. 14.011.430.000
Totale	348	104 (75 +29*)	£. 59.571.660.000

SUD

Regione	CONFIDI iscritti all’UIC·	CONFIDI con fondi speciali	Fondi assegnati
Basilicata	21	11+ 1*	£. 11.747.290.000
Calabria	29	11+ 4*	£. 8.477.040.000
Campania	56	6+ 5*	£. 7.226.470.000
Puglia	119	19+ 5*	£. 14.024.420.000
Sardegna	32	5+ 4*	£. 6.009.640.000
Sicilia	58	7+ 7*	£. 4.734.390.000
Totale	315	85 (59 + 26*)	£. 52.219.250.000

Totale

972

316 (243 + 73*)

Fonte: elaborazione Ufficio del Commissario Antiracket e Antiusura su dati del Ministero del Tesoro

*Nuove domande di Confidi per l’accesso al Fondo di Prevenzione per il 2001.

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· Fonte: U.I.C. (Ufficio Italiano Cambi) aggiornati al 29.6.2001