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PRIMA
RELAZIONE
SEMESTRALE DEL COMMISSARIO PER IL COORDINAMENTO DELLE INIZIATIVE ANTIRACKET E
ANTIUSURA Sesta relazione mensile Febbraio2000 1. Una nuova
fase L’inizio dell’attività del Commissario
ha coinciso con l’avvio di una nuova
fase. Il segnale più significativo è venuto dal Parlamento con
l’approvazione della nuova legge n.44 e, successivamente, con la nomina
del nuovo Commissario, la pubblicazione del regolamento attuativo
e l’insediamento del nuovo Comitato. Si tratta d’importanti atti politici
che testimoniano un rinnovato impegno delle istituzioni, determinante
per il recupero, del rapporto di fiducia tra le vittime e le istituzioni.
Fino a quando le vittime non si sentiranno “le spalle protette” da
una forte e decisa volontà politica dello Stato, fino a quando non
percepiranno che il dramma d’essere tali è avvertito allo stesso modo
dalle istituzioni, l’ambito della rivolta contro il racket e l’usura
sarà sempre ristretto. L’attuale, irripetibile occasione, potrà essere valorizzata appieno,
se si riuscirà a recuperare un solido rapporto di fiducia con le vittime
rendendo efficaci gli strumenti della legge antiracket e antiusura.
Il percorso è tutto in salita: difficile per i ritardi che si sono
accumulati nel tempo nel deliberare sulle istanze, per le attese assolutamente
dilatate e per le speranze non soddisfatte determinatesi dopo l’approvazione
della legge, specialmente con quella antiusura del 1996. Dal primo momento è stata del tutto evidente la sfida nell’applicazione della
nuova legge: dare risposte in tempi certi e rapidi alle vittime. Il
problema non riguarda solo il funzionamento dello strumento, bensì
qualcosa che mette in gioco la credibilità dello Stato. Il risarcimento
ha senso solo se interviene nell’immediatezza del danno, il suo valore
si perde se giunge con anni di ritardo: i tempi delle aziende sono
i tempi del mercato e non possono che essere gli stessi anche nell’intera
procedura dell’elargizione. Il nuovo Comitato di solidarietà per le vittime dell‘estorsione
e dell‘usura dalla prima seduta d’insediamento (21 dicembre) è
stato impegnato con ritmi di lavoro straordinario (da due a tre sedute
settimanali): oltre la riunione d’insediamento e quella seminariale,
il Comitato si è riunito 25 volte; ha esaminato 237 istanze
di cui 126 d’estorsione e 111 d’usura; per le vittime
d’estorsione ha accolto la richiesta di risarcimento per 21
istanze, non accogliendone 33; ha accolto 7 domande
di vittime d’usura, mentre ne ha respinto 26; ha erogato una
somma complessiva di quasi sei miliardi e mezzo di lire, un
importo assai significativo (ved. Tab.n. 1) se si considerano meno
di tre mesi d’attività e quanto è stato precedentemente ristorato
negli anni di funzionamento del precedente Comitato (dal 1992 per
l’estorsione e dal 1996 per l’usura: circa venti miliardi). Questi risultati costituiscono
un importante segnale d’attenzione da parte dello Stato, un segnale
d’incoraggiamento per le tante vittime d’estorsione e d’usura; non
possono, però, consentire toni enfatici se si pensa al numero complessivo
delle istanze da esitare, sia quelle pendenti al momento dell’insediamento
(vedi. Tab.n.2) sia quelle presentate ai sensi della nuova legge 44
del 1999 (vedi Tab.n.3). In questi primi mesi d’attività
sono stati a7ffrontati importanti problemi interpretativi
della nuova legge, in parte risolti nell’ambito delle deliberazioni
del Comitato con la prima riunione seminariale del 31 gennaio, in
parte in corso d’approfondimento; alcuni aspetti richiedono, invece,
con urgenza un intervento legislativo. Il Governo ha predisposto e
sta ulteriormente definendo gli emendamenti alla legge 44, inseriti
nel collegato alla finanziaria in discussione al Parlamento, volti
a dare soluzione ad alcune rilevanti questioni: 1. il finanziamento
dell’art.l5 della legge 108 (fondo di prevenzione dell’usura) con
un ulteriore stanziamento; 2. la riapertura dei termini per la presentazione
delle istanze per le vittime d’usura; 3. la trasformazione dei mutui
per le vittime dell’usura da quinquennali in decennali; 4. una più
precisa definizione dei reati per i quali non si può accedere ai benefici;
5. una più definitiva sistemazione
normativa dell’ufficio del Commissario, che con l’art.19 della legge
44 ha assunto una dimensione istituzionale (non più straordinaria). Indipendentemente da queste necessarie
modifiche, sarà opportuno procedere ad una più ampia e articolata
riflessione sull’efficacia dello strumento normativo, sui suoi limiti,
sull’esigenza di ulteriori aggiustamenti. E’ orientamento del Commissario
promuovere entro la fine dell’anno questo momento di riflessione,
dopo un periodo di intensa applicazione della legge medesima. La sede
più opportuna potrebbe essere il CNEL che, con l’Osservatorio
socio-economico sulla criminalità, ha svolto e svolge un’interessante
e proficua azione di sollecitazione e promozione delle associazioni. 2. L ‘obiettivo fondamentale: 1 ‘aumento
delle denunce L’analisi dei dati delle denunce
d’estorsione e d’usura suggerisce una valutazione differenziata sulla
base delle diverse tendenze. In materia d’estorsione
si conferma una tendenza tipica dell’ultimo decennio che fa registrare
una sostanziale tenuta delle denunce, con alcune punte di significativo
incremento nel 1992 (3353) quando il fenomeno assunse rilevanza nazionale. Nei primi dieci mesi del 1999
sono state presentate 3182 denunce d’estorsione, con un incremento
quasi del 9% rispetto al corrispondente periodo del 1998. Il dato
statistico presenta una crescita piuttosto generalizzata: in Lombardia
il numero delle denunce cresce da 220 a 307 e a Milano da 98 a 152;
il numero delle denunce riferite alle quattro regioni a maggiore densità
mafiosa (Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) rappresenta circa il
45% del totale nazionale, in significativa coincidenza con le aree
in cui è più sviluppato l’associazionismo antiracket. In Sicilia le denunce restano
concentrate nell’area orientale dove esiste la maggiore diffusione
dell’associazionismo antiracket: in cifra assoluta vengono prime Catania
(175) e Messina (100), mentre il maggiore incremento
percentuale si registra a Siracusa (+54%); ancora una volta si conferma
il dato negativo di Palermo (33 denunce, -36%). Analoga è la tendenza
in Puglia, anche qui, quasi sempre in coincidenza con l’esistenza
di realtà associative: alla crescita del numero delle denunce nelle
province di Brindisi (68, +41%), Lecce (63, +50%) e Taranto (46, +31%), fa riscontro una
diminuzione in quelle di Bari (-15%) e Foggia (-25%). In Campania, nonostante i valori
positivi delle province di Caserta e Salerno, il dato complessivo
regionale subisce il peso dell’andamento negativo della provincia
di Napoli (184, -19%). In Calabria si registrano segni positivi a
Cosenza, Vibo e Crotone, nonché una diminuzione delle denunce nelle
province di Reggio Calabria (36, -19%) e Catanzaro (44, -50%) che condiziona il trend regionale. Tra le altre regioni d’Italia,
oltre alla Lombardia, si segnala il caso dell’Umbria (45, +181%),
le Marche (62, +21%), l’Abruzzo (60, +22%), il Friuli (63, +103%),
il Trentino (43, +86%), il Veneto (123, +115%), la Toscana (133, +
14%), il Molise (20, + 150%), a dimostrazione della necessità di tenere
vigile l’attenzione sulla capacità di radicamento del fenomeno. Anche fuori dalle
aree tradizionali la pratica estorsiva può presentarsi tutt’altro
che episodica, denotando la penetrabilità dell’assetto economico,
al di là della criminalità organizzata, e coinvolgendo anche delinquenti
comuni (vedi Tab. n.6) Per quanto attiene all’usura
si è registrata nel 1999 un’ulteriore tendenza negativa: le persone
denunciate sono state 1115 a fronte delle 1185 del 1998 (-5,9%), dato
che già era contrassegnato da un calo del 27% rispetto al 1997. Il
calo risulta costante e generalizzato: La lettura dei dati del 1999
va interpretata alla luce di una maggiore concentrazione di denunce
nelle quattro regioni a rischio: Altro dato significativo è il
calo delle denunce nel Lazio (135), rispetto anche al dato già di
per sé attenuato dello scorso anno (171) rispetto agli anni precedenti
(334 nel 1996 e 578 nel 1994). Ben più deciso è il calo della Lombardia:
da 151 a 58. L’analisi di questi dati è ben
lungi dall’offrire una precisa rappresentazione della realtà dei fenomeni
estorsivi e usurari. Il numero delle denunce dimostra solo la capacità
di reazione delle vittime e, per questo, a differenza di altri tipi
di reati, quando l’indice cresce rappresenta un dato positivo. Purtroppo,
la caratteristica di questi fenomeni resta quella d’essere sommersi
e la loro diffusione è assai più ampia di quanto emerga dal numero
delle denunce. Nel caso dell’estorsione, il
racket mantiene un preoccupante radicamento soprattutto nelle aree
a maggiore densità mafiosa: resta un momento decisivo per l’organizzazione
mafiosa ai fini del controllo del territorio e della vita economica.
Le richieste di pizzo sono fenomeni di quotidianità, così oppressivi
da limitare la libertà d’impresa e la motivazione ad investire al
punto da costituire uno degli ostacoli alle possibilità di sviluppo
del Mezzogiorno. Rispetto a questa realtà si sono
ottenuti significativi risultati nell’azione di contrasto quando vi
è stata la collaborazione degli imprenditori; e la difficoltà del
risultato, rispetto ad altri fronti dell’iniziativa antimafia, risiede
proprio qui. Non a caso i dati più rilevanti si hanno dove operano
le associazioni antiracket. Le associazioni, purtroppo, rappresentano
una realtà non omogeneamente diffusa sul territorio e sono rappresentative
prevalentemente di piccole e medie realtà imprenditoriali. Lo strumento risarcitorio offerto
dal Fondo di solidarietà può garantire, per gli aspetti economici,
la necessaria copertura che lo Stato deve riuscire ad offrire a chi
decide di ribellarsi. Sino ad oggi il commerciante che denunciava
era sistematicamente penalizzato sul terreno economico, costretto
ad abbandonare la propria azienda o ad aspettare anni per ricostruire
l’azienda. La nuova legge è in grado di azzerare il danno vincendo
la penalizzazione; nel momento in cui il commerciante è nelle condizioni
di ricominciare viene meno la ragione dello stesso atto intimidatorio
contro l’azienda. In un certo senso più complesse
sono le ragioni del calo delle denunce per usura. Senza dubbio pesa
inizialmente il diverso coinvolgimento della vittima nelle dinamiche
del fenomeno; altresì, l’usuraio, solitamente ben inserito nel contesto
sociale, è non sempre avvertito per la sua dimensione criminale; si
consideri anche che, negli ultimi anni a seguito di una più incisiva
azione di contrasto, si è registrata una maggiore cautela da parte
degli strozzini che rende più difficile il conseguimento della prova. La vittima d’usura, è un dato
dell’esperienza, decide di denunciare quasi sempre al termine della
relazione usuraria, quando ormai ha del tutto esaurito le proprie
risorse. Il rapporto che può definirsi perverso continua perché spesso
l’usuraio resta nell’ orizzonte dell’usurato come la soluzione per
una nuova imprevista esigenza economica. Per spezzare questa dipendenza
è assolutamente indispensabile la denuncia che, se da un lato libera
dall’usura, dall’altro rende impossibile il ritorno al prestito usurario.
Per queste ragioni è fondamentale riuscire ad offrire alternative
a chi si trova nell’usura: è questo il senso del Fondo di solidarietà.
Rendere pienamente funzionanti i meccanismi di erogazione dei mutui
può contribuire ad un’inversione di tendenza nelle denunce per usura. Il giudizio sulle iniziative
dell’Ufficio del Commissario e sull’attività del Comitato di solidarietà
dovrà essere espresso nel medio e nel lungo termine, sulla base della
tendenza alla crescita delle denunce. 3. Il coordinamento In questi mesi l’attività di
coordInamento delle iniziative antiracket e antiusura si è sviluppata
su tre livelli: quello della sensibilizzazione di tutte le istituzioni
impegnate nel contrasto, quello del rafforzamento delle realtà associative,
quello della formazione e del coordinamento dei soggetti impegnati
nelle procedure (ved.Tab. n.4). Si sono svolte diverse riunioni
dei Comitati provinciali per l’ordine e la sicurezza pubblica convocate
dai prefetti d’intesa con il Commissario, cui hanno preso parte anche
le associazioni (in Sicilia, Calabria, Puglia, Lazio, Lombardia):
in questa sede, dove si decidono le iniziative per la sicurezza sul
territorio, si è stabilito un rapporto Sin dal primo momento è stato
valorizzato al massimo il ruolo delle varie associazioni al fine di
far diventare l’ufficio del Commissario il punto di riferimento istituzionale
per le iniziative nel territorio. Si è, inoltre, inteso inserire organicamente
le associazioni in una più articolata rete decisionale: alle associazioni
(quelle antiracket, le Fondazioni antiusura, i confidi) sono inviate
le circolari interpretative, d’informazione e d’orientamento; alle
stesse è inviata ogni mese la relazione sull’attività del Commissario
al fine di informare e rendere trasparenti tutti gli aspetti decisionali
e per sollecitare il controllo e la collaborazione. Ma è soprattutto sul terreno
degli incontri diretti che si realizza quella rete di rapporti che
può rendere più efficaci le iniziative che s’intraprendono. Numerosi
sono stati gli incontri con le associazioni antiracket e le Fondazioni
antiusura, sino ai due incontri nazionali con il Ministro dell’Interno. Le associazioni svolgono un ruolo
strategico insostituibile nell’attività di contrasto: esse possono
svolgere quella mediazione tra le vittime e le istituzioni che conduce
più facilmente alla denuncia. Con l’esperienza antiracket si
è riusciti a garantire un elevato livello di sicurezza a chi ha denunciato.
Questo modello associazionistico deve essere ulteriormente diffuso,
anche nelle aree di non tradizionale insediamento mafioso. Infatti
esso può rappresentare una tutela anche nei confronti dei reati non
direttamente estorsivi: l’iniziativa associativa dei commercianti
di un quartiere di una grande metropoli che stabilisce un rapporto
permanente con le forze dell’ordine, di fatto consente di affermare
un più elevato livello di controllo del territorio che può scoraggiare,
ad esempio, le rapine. Questo modello conoscitivo di un ambiente può
essere di grande utilità nella prevenzione dei fenomeni criminali
di una determinata area. La sicurezza degli operatori
economici non può essere delegata solo alle forze dell’ordine: non
può esserci sicurezza senza una partecipazione degli imprenditori,
senza un loro ruolo attivo. Così Le associazioni e le Fondazioni
antiusura possono offrire un contributo decisivo in termini di solidarietà
alle vittime degli strozzini e in termini di prevenzione. Quest’ultimo
aspetto è stato realizzato anche grazie ai fondi dell’art. 15 della
legge 108 (fondo di prevenzione) e sul loro rifinanziamento si è spesa
l’iniziativa dell’Ufficio del Commissario. C’è un campo d’intervento, invece,
che non può che appartenere al mondo del volontariato, che deve estrinsecarsi
in totale autonomia, anche se deve poter contare sul sostegno delle
istituzioni. A chi si trova nell’area a rischio o in quella dell’usura,
alle volte, offrire un consiglio, una consulenza, un sostegno morale,
può essere più utile dello stesso denaro dato in prestito. Un ruolo importante può essere
svolto anche dagli enti locali, sia sotto l’aspetto normativo sia
sotto quello della promozione d’iniziative d’informazione sia per
incoraggiare la crescita delle realtà associative. Cresce il numero delle regioni
che si dotano di propri strumenti normativi: dalla Sicilia al Piemonte
alla Calabria alla Toscana. E’ un’esperienza utile e da diffondere:
il contributo di una regione può avere un autonomo spazio d’intervento
a sostegno delle iniziative locali e può integrare le stesse norme
della legislazione nazionale. Il Commissario promuoverà un momento
di confronto e d’approfondimento tra le varie esperienze. Altresì importante è l’iniziativa
assunta dal Comune, dalla Provincia di Roma e dalla Regione Lazio
per avviare una campagna informativa e per offrire un concreto sostegno
alle iniziative antiusura. Altre iniziative lo scorso anno sono state
realizzate dalle associazioni antiracket siracusane col sostegno dell’
Amministrazione provinciale di Siracusa. La Prima Conferenza nazionale sull‘estorsione e sull‘usura potrà essere
l’occasione per un confronto tra le realtà associative e quelle istituzionali
per rilanciare su più vasta scala l’iniziativa contro questi due fenomeni. 4. Una campagna d’informazione Non è solo un obbligo di legge
quello di avviare un’adeguata campagna informativa sugli strumenti
offerti dalla nuova legge, è una necessità assoluta quella di rendere
note le possibilità offerte dallo strumento legislativo. Nell’attesa della registrazione
da parte della Corte dei Conti dell’atto di convenzione tra la Consap
(Concessionaria dei servizi assicurativi pubblici) e il Ministero
dell’Interno, che renderà disponibili le necessarie risorse, è intenzione
del Commissario convocare una riunione con i rappresentanti delle
associazioni, delle fondazioni, dei confidi, degli enti locali, per
concordare le linee e le modalità di questa attività. Nel momento in cui iniziano a
essere evidenti i risultati dell’attività del Fondo di solidarietà,
questi devono essere conosciuti per diventare una possibilità di speranza
per le vittime d’estorsione e d’usura. In questi mesi, grazie alla sensibilità
e all’impegno dell’”Osservatorio socio-economico sulla criminalità”
costituito presso il CNEL, è stato realizzato il Manuale di difesa contro l‘usura e l‘estorsione e le Pagine gialle dell‘antiusura per fare conoscere
le strutture che possono essere d’aiuto. 5. In conclusione Sono passati sei mesi dall’insediamento
nell’ufficio del Commissario. Questo periodo è stato particolarmente
intenso e sofferto. Tante sono state le cose avviate, i progetti intrapresi,
le iniziative svolte, ma ancora di più, onerosi appaiono gli obiettivi
da conseguire, tanto che gli stessi, pur significativi risultati sono
destinati a svanire nel mare di problemi aperti e da risolvere. La
soddisfazione per ciò che è stato fatto non è nulla rispetto a quello
che ancora si deve fare; la gratificazione dei risultati conseguiti
non può e non deve essere enfatizzata. L’enorme mole d’impegni non
consente atteggiamenti trionfalistici che apparirebbero solo come
manifestazioni d’incoscienza. Non si può essere indifferenti alle
centinaia di vittime d’usura e d’estorsione che attendono, a volte da anni,
la definizione delle loro istanze per ottenere il risarcimento previsto
dalle leggi; e tale definizione non sempre potrà essere positiva. Queste affermazioni non devono apparire come una
giustificazione dei propri limiti di fronte ad un’eredità assai impegnativa,
anche perché sarebbe ingiusto per quei risultati che si sono conseguiti
e per quanti hanno consentito di pervenire ad essi. Il lavoro finora svolto ha aperto una nuova fase dell’iniziativa antiracket e
antiusura. Indubbiamente il lavoro del personale dell’ufficio del Commissario
e dell’Ufficio di supporto, cui è doveroso rivolgere un sentito ringraziamento,
svolto con sacrificio, abnegazione ed entusiasmo, ha consentito il
raggiungimento di importanti risultati ed ha aperto nuove possibilità
a quanti si accingono a presentare domanda. (Tano Grasso) Roma, 27 marzo 2000
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