Saggi

Comunicazione pubblica e partecipazione negli Stati Uniti
L'esperimento del Fund for the City of New York

di Flaminia Saccà

1. L'amministrazione USA e le origini di un nuovo coinvolgimento del pubblico

    Negli Stati Uniti, la necessità di un coinvolgimento del pubblico nella gestione dell'amministrazione è un'idea relativamente nuova. Più precisamente il problema si comincia ad avvertire all'inizio degli anni '60, per diffondersi e radicarsi sempre più nella pratica delle amministrazioni locali. È negli anni '60 infatti, che molti americani cominciano ad interrogarsi sul trattamento riservato agli afro-americani e ai cittadini appartenenti agli strati sociali più bassi della popolazione. Il problema emerge con forza crescente anche grazie all' intervento dei movimenti per i diritti civili, unitamente ad una percezione nuova nei confronti delle ingiustizie sociali in generale, ad una nascente consapevolezza relativa ai contrasti di una società estremamente ricca che viveva a fianco - ignorandola - di una società (più vasta) estremamente povera e discriminata. Sono gli anni della sensibilità sociale presente nei discorsi del presidente John Fiztgerald Kennedy e di testi quali The Other America. Poverty in the United States (L'altra America; Povertà negli Stati Uniti) (1962) di Michael Harrington.

    Fatalmente l'attenzione finì col rivolgersi anche al comportamento del governo e dell'amministrazione. Non stupisce che la stratificazione e le ineguaglianze economiche si riflettessero nella politica pubblica producendo programmi che non tenevano conto degli interessi degli svantaggiati o che, peggio, li danneggiavano. Esemplare il caso del rinnovamento urbanistico adopera federale portato avanti per tutti gli anni '50, passato alla storia come il black removal (la rimozione dei neri). Di cosa si trattava? In quel decennio vennero stanziati ingenti fondi federali per il rinnovo e la ristrutturazione dei centri urbani, di fronte ai quali la maggior parte delle amministrazioni cittadine scelse di eliminare le vecchie aree residenziali facendo costruire al loro posto strade di largo scorrimento, centri commerciali, ecc. In questa metamorfosi degli assetti metropolitani molti residenti a basso reddito con una forte proporzione di afro-americani finì col ritrovarsi improvvisamente senza una casa e senza l'offerta di una soluzione alternativa. Gli effetti discriminatori di questa politica furono talmente eclatanti che non passarono inosservati. Certamente non fu solo per effetto del black removal se si arrivò al capitolo War on Poverty (Guerra alla Povertà)contenuto nella legislazione denominata, anch'essa piuttosto enfaticamente, Great Society (Grande Società), voluta dal Presidente Lyndon Johnson. Certo è che l'indignazione suscitata da quegli eventi contribuì non poco al varo di una serie di programmi federali volti a combattere la povertà nelle aree più degradate, specie quelle abitate prevalentemente da afro-americani. Questa nuova ricettività entrò anche nel linguaggio legislativo che regolamentava i programmi federali i quali, da quel momento in poi, dovranno essere sviluppati richiedendo e assicurandosi la massima partecipazione possibile dei residenti delle aree coinvolte. Una condizione per l'erogazione dei finanziamenti. Si compie così un salto di qualità nel rapporto fra amministratori e amministrati. Se fino a quel momento si era incoraggiato un coinvolgimento dei cittadini in fase di elaborazione delle politiche pubbliche, ora si passa ad un coinvolgimento più duraturo e radicato, promosso e sostenuto anche nella fase della implementazione e della gestione dei programmi.

    Il primo effetto di questo nuovo corso è che si allarga la base della partecipazione. Si ampliano i gruppi destinati a concorrere al processo, vi si includono membri delle categorie svantaggiate o rappresentanti di interessi sociali che si vanno organizzando: associazioni di consumatori, ambientalisti, rappresentanti di minoranze etniche e culturali e via dicendo. Con il diffondersi di questa pratica si differenziavano anche forme e modi della partecipazione. La responsabilizzazione e l'opinione della cittadinanza vengono richieste nei settori più diversi: dal controllo delle acque, alle decisioni in merito ai finanziamenti per lo sviluppo urbano, alla mediazione nelle dispute riguardanti la costruzione di nuovi alloggi popolari.¹ È nella partecipazione e nella comunicazione pubblica (ma il concetto di partecipazione già contiene in sé il concetto di comunicazione, tanto che i dizionari li definiscono come sinonimi) che l'idea di società civile acquisisce concretezza. Un'idea che certo non nasce in America negli anni '60 ma che lì trova una sua realizzazione. La società civile come interazione tra società e Stato, intesa come la sfera dell'associazione volontaria e della comunicazione pubblica nel senso più lato, del pubblico che partecipa dello Stato.² Si tratta di idee, teorie e ideologie sulla democrazia che nella pratica quotidiana vengono sperimentate, senza necessariamente scomodare autori come John Stuart Mill per il quale le istituzioni si mantengono democratiche solo attraverso la partecipazione, o come Habermas secondo cui la democrazia stessa, le regole e gli obiettivi sociali vengono mutuati e sono il frutto di un "discorso" che ha luogo all'interno di un processo di comunicazione controllabile eistituzionalizzato.³ Più concretamente oggi, a quarant'anni dall'inizio di un processo di allargamento della base, di differenziazione dei modi e delle forme della partecipazione in cui comunque, non si è mai perso di vista il ruolo della comunicazione e della trasparenza; a trent'anni dalle prime leggi sul diritto del cittadino ad essereinformato,⁴ queste teorie trovano sbocco nella pratica della comunicazione pubblica tra istituzioni e cittadini.

2. La comunicazione pubblica negli Stati Uniti

    E' bene chiarire subito che quanto in Italia passa sotto il concetto di "comunicazione pubblica", negli Stati Uniti è una pratica diffusa che tuttavia non ricade sotto questo nome. Il concetto italiano di "pubblico" e il concetto inglese di "public" infatti, non sempre sono direttamente sovrapponibili. In Italia pubblico evoca immediatamente "Stato", "istituzioni", "cittadini", "burocrazia", "amministrazione". Negli Stati Uniti il termine public viene associato in prima battuta all'immagine di un insieme di persone (opinione pubblica, pubblici televisivi, ecc.),mentre ciò che riguarda l'amministrazione e il governo del paese viene usualmente connotato come "politico". Questa è anche una prima differenza fra il nostro modo di considerare un'amministrazione pubblica e il loro.

    Una differenza che si manifesta quindi quando si parla di comunicazione. Sono diversi i motivi per i quali negli Stati Uniti il concetto di comunicazione politica tende a sostituirsi al nostro concetto di comunicazione pubblica. E non si tratta solo di una questione linguistica. Lì l'amministrazione pubblica è intimamente legata ai processi politici, alle elezioni, al meccanismo dello spoilssystem.⁵ Il rapporto delle amministrazioni americane con il pubblico è diretto dalla politica amministrativa imposta all'istituzione dal partito o dal politico momentaneamente al governo dell' istituzione, più che da regole proprie ed immutabili di un'istituzione in qualche modo dotata di un'autonomia propria. In questo senso qui, forse più che altrove, è possibile riscontrare il rapporto che intercorre fra la cultura politica di un paese e la sua comunicazione pubblica, perché in Nord America l'amministrazione di un'istituzione pubblica è molto un fatto politico. Per quanto negli Stati Uniti sembri sussistere una buona tenuta della stabilità e comunanza di vedute e valori relativi alle istituzioni fondamentali del Paese, un idem sentire che prescinde dagli schieramenti politici, resta il fatto che - grazie anche allo spoils system, oltre che ad altri meccanismi elettorali e politici - la gestione di un ente è fortemente caratterizzata dalla sua direzione politica. Direzione politica che non deriva nemmeno tanto dal partito vincitore delle elezioni, quanto proprio dal candidato alla guida di quell'ente che avrà portato con sé una squadra di persone sue a gestire gli uffici secondo le linee guida dettate dal leader (non sempre le stesse della campagna elettorale, anche se è in nome del mandato degli elettori che il politico gode di questa autonomia di gestione). Come è noto, negli Stati Uniti il partito è meno che da noi una macchina relativamente omogenea con un suo forte ruolo di riferimento per i singoli politici. Lì il partito tende ad essere più esile, meno invadente e, soprattutto meno pervasivo delle realtà locali. Entra in gioco principalmente nel quadro politico centrale e meno in quello amministrativo-locale o, ancora, come macchina elettorale e, anche in questo caso, lascia spazio ai singoli rappresentanti che sono riusciti a conquistarsi la scena politica facendo leva sulle loro personalità, sulle loro capacità, non ultima quella della comunicazione, nella quale vengono profusi ingenti investimenti.

    È così che si forma lo stile dell'individuazione e focalizzazione di alcuni problemi attorno ai quali si costruisce la campagna elettorale dei candidati alle elezioni amministrative e locali (dall'ambiente alle tasse, dal traffico alla lotta alla criminalità &endash; come nel caso del sindaco Giuliani).Tutto ciò costituisce di per sé materia di studio della comunicazione politica. Accade poi che durante la campagna elettorale la comunicazione politica divenga la base sulla quale si costruisce il successo del candidato, mentre successivamente la gestione stessa della cosa pubblica, una volta vinte le elezioni, è strettamente collegata ai problemi e alle parole chiave che hanno formato l'ossatura della campagna elettorale. Si verifica così una relazione strettissima e difficilmente scindibile fra politica e comunicazione, fra queste e gestione dell'amministrazione. Di conseguenza la comunicazione istituzione/cittadini ne viene condizionata e il confine tra comunicazione pubblica e comunicazione politica diventa molto sfumato. Indagando meglio tuttavia, si scopre che in realtà vi sono due livelli della comunicazione pubblica.

    Un livello più generale o anche di indirizzo dell'istituzione, tende a confondersi con la comunicazione politica e presenta l'aspetto più problematico rispetto ai requisiti di trasparenza a cui hanno diritto i cittadini. Questo tipo di comunicazione solitamente è orientata e gestita in maniera fortemente politicizzata dagli alti ranghi dell'istituzione. Ad esempio, il comune di N.Y. sotto l'amministrazione Giuliani si è dimostrato più che reticente di fronte alle reiterate richieste da parte di associazioni civili perché fossero divulgati i dati sulla violenza e sulla corruzione della polizia. Ma il comportamento di Giuliani rispetto alla polizia di N.Y. City non rappresenta un caso isolato. Anche il rilascio di dati sulla potabilità dell'acqua può richiedere un battage sulla stampa fino all'intervento del tribunale. O ancora, alla Metropolitan Transit Authority (l'autorità dei trasporti metropolitani) di N.Y., se e quando dare un certo tipo di informazioni è una decisione che passa per i livelli più alti e dipende molto da cosa viene chiesto, da chi e in quale momento politico. In barba alle leggi che sanciscono il diritto di accesso alle informazioni di un'istituzione da parte dei cittadini. Bisogna riconoscere comunque che l'amministrazione Giuliani è stata caratterizzata da una chiusura fuori dall'ordinario e costituisce un caso del tutto particolare. Basti pensare che per garantirsi il pieno controllo della comunicazione comunale il sindaco ha decretato che assessori e alti funzionari non potessero più avvalersi di un ufficio stampa proprio (come era l'uso invalso sino a quel momento) e che la strategia comunicativa della città dovesse essere riposta interamente nelle salde mani dell'addetto stampa personale del sindaco, un'italo-americana alla quale spetta il compito di filtrare la comunicazione sia in entrata che in uscita delle varie istituzioni e uffici comunali.

    Esiste però anche un secondo livello della comunicazione pubblica che riguarda ciò che viene chiamato comunemente la "disseminazione dell'informazione" e si svolge ad un livello più basso e quotidiano, ma con maggiore fluidità ed efficacia dell'altro. Certamente in questo ambito il problema politico non si pone in quanto si tratta di diffondere notizie di ordinaria amministrazione - dalla modalità di raccolta dei rifiuti urbani alla chiusura per lavori in corso di una stazione della metropolitana - ma va sottolineato anche come nel corso degli anni siano stati sviluppati nuovi e diversi sistemi di comunicazione fra istituzioni e cittadini. Qui infatti il rapporto comunicativo è più di tipo dialettico: le istituzioni danno e contemporaneamente chiedono informazioni a coloro che individuano come i "clienti" e, sulla base di questi nuovi dati a disposizione tarano e costantemente riaggiornano le politiche pubbliche. Tale sistema, oltre ad investire la questione della partecipazione democratica comporta anche risvolti più squisitamente pragmatici in quanto consente una più efficace definizione dei programmi da attuare, nonché un uso più mirato delle risorse, nella consapevolezza che ogni progetto (politico e non) ha bisogno di un riscontro e di una verifica presso i suoi destinatari per ottenere un esito positivo, e che una gestione efficace deriva in buona parte da una comunicazione efficace. Ma affinché gli amministratori possano giungere a questi livelli di contatto con il pubblico e di consapevolezza delle sue necessità, bisogna che vi sia a monte un organizzazione stabile e non occasionale che si occupi del problema. Negli Usa, a livello nazionale e federale questa organizzazione è rappresentata dagli addetti alle pubbliche relazioni e dai loro esperti (sondaggisti, analisti dell'opinione pubblica, ecc.),nella città di New York anche dagli uffici di servizio ai clienti. Ma di cosa si occupano esattamente gli addetti alle pubbliche relazioni? Secondo la definizione di un esperto del settore, Rex F.Harlow, "Le pubbliche relazioni sono una precisa funzione del management(qui inteso come l'insieme di persone responsabili della gestione e dell'amministrazione di un'organizzazione) che aiuta a stabilire e a mantenere delle reciproche linee di comunicazione, comprensione, accettazione e cooperazione tra un'organizzazione e il suo pubblico; coinvolge la gestione delle issues; aiuta il management a mantenersi informato e sensibile (responsive) all'opinione pubblica; definisce e sottolinea le responsabilità del management nel servire l'interesse pubblico; aiuta il management a mantenersi aggiornato sui mutamenti, sulle novità e ad usarle in modo efficace, cogliendone in anticipo i segnali ed anticipandone le tendenze; e usale ricerche e le tecniche della comunicazione come i suoi principali strumenti di lavoro". ⁶

    Definire gli obiettivi e le politiche è ovviamente una funzione del management, ma questi obiettivi e queste politiche sarebbero deboli e inconcludenti se non venissero incontro ai bisogni dei cittadini. Per individuare obiettivi e politiche adeguati, il management ha bisogno del consiglio delle pubbliche relazioni che lo aiutano a comprendere gli atteggiamenti, le opinioni, i desideri, gli interessi e le necessità del pubblico. È proprio l'informazione dei residenti a venire richiesta e spronata in ogni modo. Loro conoscono il territorio meglio di chiunque altro e certamente rappresentano, al di là della retorica e dei doveri di un'istituzione pubblica nei confronti dei propri cittadini, un sistema di monitoraggio a basso costo, aggiornato e affidabile. Ed è su questo versante che il sindaco Giuliani ha voluto compiere uno sforzo comunicativo notevole, dimostrando un atteggiamento ben diverso da quello riservato al livello più alto di comunicazione pubblica. Su questo fronte ha voluto inaugurare in ogni istituzione cittadina un Client Service Department (Dipartimento Servizio ai Clienti) e, per mantenere il polso della città, degli obiettivi raggiunti o da raggiungere, organizza periodicamente degli incontri con i vari responsabili dei Dipartimenti a cui partecipa personalmente. Se questo può sembrare efficiente, se le sessanta persone impiegate nel servizio clienti possono apparire come un investimento di tutto rispetto ed espressione della volontà di prestare veramente attenzione alle esigenze della cittadinanza, forse sorprenderà apprendere che - a volte - nemmeno questo basta. Per capire meglio umori, richieste, bisogni e preoccupazioni nei confronti dell'amministrazione cittadina è stata necessaria la volontà di approfondimento di un'istituzione non governativa, il Fund for the City of New York (Fondazione per la Città di N.Y.) che da anni promuove l'implementazione e l'innovazione civica.

3. L'esperimento del Fund for the City of New York

    Come migliorare l'efficienza e la resa dell'amministrazione pubblica della città di New York è il problema che si pone da anni il Center on Municipal Government Performance (Centro per la valutazione della efficienza comunale), un ufficio nato in seno al Fund for the City of New York (Fondazione per la città di New York), un'organizzazione, senza scopo di lucro, scaturita da fondi privati e che pone tra i suoi obiettivi il miglioramento della qualità della vita dei cittadini della Grande Mela. Tale Centro si occupa da vent'anni di misurare la performance governativa della città. Non si tratta di mera critica ma anche di suggerimenti e collaborazione a reinventare, migliorandolo, la gestione di una metropoli che per anni è stata considerata "difficile" sotto molti punti di vista. Tra le finalità prioritarie del Centro vi è quella di riferire al governo il feedback dei cittadini, le loro osservazioni, i loro giudizi, nella speranza che residenti e amministrazione possano comunicare meglio ed essere quindi più efficaci. Molto recentemente il Centro ha compreso come i problemi evidenziati dagli amministratori non coincidano affatto con quelli rilevati dai cittadini, i cui criteri di valutazione civica sono molto diversi da quelli della pubblica amministrazione. E lo ha capito grazie a domande molto aperte (che non distorcono alla fonte la raccolta del feedback), volte a mettere a fuoco la scala di priorità e i valori dei residenti. Gli esperti si sono chiesti innanzitutto a cosa guarda il cittadino quando valuta l'amministrazione, il comune, la città. È stato quindi compiuto uno sforzo per spostare il baricentro dell' attenzione dall'istituzione all'utente, nel tentativo di evitare i consueti sforzi di immaginazione o le speculazioni tecnicistiche tipiche delle amministrazioni convinte di conoscere loro le necessità della città e doverle semmai comunicare a posteriori ai diretti interessati. Più in particolare, la Fondazione ha usato dei focus groups per analizzare più da vicino come diversi gruppi di residenti della Grande Mela vivono, pensano e giudicano un vasto spettro di servizi forniti dall'amministrazione, tentando di individuare innanzitutto quali siano i servizi ritenuti cruciali, il grado di soddisfazione per i servizi offerti, quali gli aspetti a cui tenevano di più, perché, cosa si aspettavano da una istituzione efficiente, quali erano i criteri di valutazione, e così via. Ha altresì messo a punto modalità attraverso le quali misurare e valutare la performance di alcune funzioni amministrative considerate particolarmente critiche dai cittadini (emerse dalle ricerche di sfondo), utilizzando standard di valutazione che il pubblico stesso ritiene rilevanti. L'analisi dette risultati del tutto sorprendenti ma apparve chiaro da subito che la comunicazione dell'istituzione, dell'ufficio, qualsiasi esso fosse, giocava un ruolo fondamentale. Persino il giudizio sulla resa di un ente cambiava notevolmente a seconda di come il pubblico veniva trattato dai vari impiegati. Il primo impatto restava comunque impresso. L'usciere era stato accessibile e gentile? L'ambiente era accogliente? Le scritte e le indicazioni chiare? Ci si sentiva disorientati? L'indirizzo del tale ufficio era stato difficile da reperire o lo si era trovato facilmente? Queste erano le valutazioni - non specificamente richieste - riportate dai gruppi campione. L'esperimento condotto dalla Fondazione è servito a dimostrare che non sempre è sufficiente interrogare l'utente con una serie di domande preconfezionate, o come si fa oggi, con schede-questionario per verificare la sua soddisfazione. É più proficuo chiedergli in maniera aperta cosa potrebbe fare l'amministrazione per lui. Quindi non se è soddisfatto o insoddisfatto di un certo provvedimento, ma piuttosto, quale provvedimento auspicherebbe. O meglio ancora, "quali sono i problemi che questa amministrazione dovrebbe affrontare"? In un periodo in cui il sindaco concentrava i suoi sforzi sul presidio delle strade da parte della polizia per rendere più sicura la città, e mentre l'autorità competente investiva miliardi in campagne "informative" per convincere i residenti che l'acqua della città era potabile, nella convinzione che nell'immaginario collettivo quelli fossero i problemi prioritari della metropoli, un piccolo, intelligente studio condotto con i criteri sopra accennati dallo stesso Centro ha rivelato l'inatteso. Emerse che i newyorkesi si sentivano meno insicuri di quanto supponesse il sindaco e che la purezza dell'acqua affliggeva più gli abitanti dello Stato di New York (Long Island intesta), che non i residenti della Grande Mela. Nessuno degli amministratori comunali e, per loro stessa ammissione, nessuno degli addetti al sondaggio, sapeva quale fosse la principale preoccupazione dei newyorkesi, né poteva forse immaginarla. Ebbene a infastidirli più della delinquenza abituale e della qualità dell'acqua era la qualità del manto stradale o "street smoothness" per dirla con le loro stesse parole. Gli intervistati si lamentavano per gli avvallamenti, i dislivelli, le crepe dell'asfalto, e, fatto che sorprese ancora di più gli investigatori, il dissesto stradale si riferiva esclusivamente ai danni economici subiti dalle automobili. Il che, incidentalmente, confermava la centralità dell'auto nell'immaginario americano. Intervistatori e amministratori locali non ne avevano tenuto conto. Nessuno ci aveva mai pensato, ma, come risposero in coro gli intervistati, le strade in condizioni così precarie comportavano una spesa non indifferente per la manutenzione dell'automobile e, conti alla mano, residenti e pendolari ne erano davvero seccati.

    Ho portato qui questo esempio perché si tratta di un'innovazione senza precedenti nel rapporto tra amministrazione pubblica e cittadinanza che è all'avanguardia anche negli Stati Uniti dove pure l'applicazione di sistemi di rilevazione del feedback sono una pratica oramai più che decennale. Un esempio che la dice lunga sulla necessità di ribaltare il rapporto comunicativo tra le parti interessate. Certo non si può dimenticare che negli Stati Uniti la spinta verso un maggiore rapporto con i cittadini è forte anche perché lì il mandato dell'elettore è più chiaro e diretto che non da noi (dove almeno sino a pochi anni fa era più mediato dai partiti e dall'appartenenza a questo o quello schieramento). E questo esperimento evidenzia anche come in un tipo di amministrazione dove il cittadino utente-cliente fa tutt'uno al momento del voto e dove le amministrazioni vengono completamente rinnovate ad ogni voto, non tener conto delle opinioni del cittadino-elettore può mettere seriamente a rischio il proprio posto.

Note

1. Per un'analisi dettagliata si veda Thomas J. C., Public Participation in Public Decisions. New Skills and Strategies forPublic Managers, San Francisco, Jossey-Bass Publishers, 1995
2. V. a tal proposito Cohen J. L., Arato A., Civil Society and Political Theory, Cambridge, Massachussettes Institute of TechnologyPress, 1992 e, sullo stesso argomento: Bohman J. F., The American Political Science Review, Volume 87, Issue 1 (March 1993),198-199
3. Bohman J. F., Communication, Ideology and Democratic Theory, in "The American Political Science Review", vol. 84, Issue 1 (March1990), 93-109 e Habermas J., Toward a Theory of Communicative Competence, in Recent Sociology n.2, Patterns of Communicative Behaviour, edited by Hanspeter Dreitzel, N.Y., Macmillan Company,1970
4. Si vedano le leggi dal Freedom of Information Act (FOIA) del 1966 in poi
5. Lo spoils system o sistema delle spoglie è un'espressione entrata nel gergo politico statunitense alla metà del XIX secolo, e diventata con il tempo, termine tecnico indicante una caratteristica del sistema pubblico americano: molte funzioni di vario livello, sia nell'amministrazione centrale che locale sono affidate non già a personale di carriera bensì, come vere e proprie spoglie di guerra, a membri del partito di volta in volta vittorioso alle elezioni. Anche se negli ultimi decenni si è proceduto ad una maggiore professionalizzazione dei quadri intermedi (specie nell'amministrazione federale) tanto che lo spoil system non rappresenta più una caratteristica rilevante dell'amministrazione centrale americana, esso resta tuttavia una pratica diffusa a livello statale e locale
6. Citazione riportata da Ray Eldon Hiebert in Helm M. L. et al., Informing the People, 1981, N.Y.

Bibliografia

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